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从另一个角度看PPP项目
更新时间:2017-08-30 07:29:09    点击:230次

当前我国PPP项目搞的如火如荼,业已成为社会经济生活的一个热点话题。前两天陕西省财政厅专门在陕西宾馆召开了省PPP项目推介会,省内各市县的领导、财政部门、社会资本方、基金公司300余人都参加了会议。会上推介省内重点PPP项目86个,金额2160亿元,参与人数之多、项目规模之大,无疑凸显出我省对PPP项目的重视。然而,从宏观层面来看,我省PPP项目的发展还远落后于南方发达城市,由此管中窥豹,可见我国PPP项目的体量之大。下面我将简单介绍一下何为“PPP模式”,以及PPP项目之我见。

PPP(Public—Private—Partnership)模式,是指政府与私人组织之间,为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式能节约整个项目的建设和经营成本,同时还能提高公共服务的质量。

PPP模式主要优点是:

一、消除费用的超支。政府部门和私营企业在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性,缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后,私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价,能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明,与传统的融资模式相比,PPP项目平均为政府部门节约17%的费用,并且建设工期都能按时完成。

二、有利于转换政府职能,减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来,从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色,从而保证质量,也可以在财政预算方面减轻政府压力。

三、促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。

四、政府部门和民间部门可以取长补短,发挥政府公共机构和民营机构各自的优势,弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标,可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

近代,英国最早使用PPP模式开发城市公共基础设施建设。随后,澳大利亚、美国、日本、加拿大、法国这些发达国家也在摸索中建立了适合本国PPP的政策框架和实施要件,但关键要素和内容仍与英国的PPP模式相仿或一致。我国的PPP模式被世界银行和亚洲银行作为一种新兴的项目融资方式引入中国后,开始大力推广在公共基础设施建设和服务领域的运用。

我国的PPP项目发展经历了四个阶段,1994年至2000年左右是起步阶段,2000年至2008年有很大发展,但淹没在国家基础建设投资大潮中,因为占比较小,故一直未对其立法规范,2008年经济危机爆发后,国家出台4万亿计划,PPP项目几乎就停滞了。2014年国家经济下滑,重新开始了PPP项目,这轮也是力度最大,范围最广,最有规范可依的一次,现在就处在这次浪潮之中。

对于PPP项目我原来存的有此疑惑,主要表现在:

PPP项目是从发达国家引入的外来品,但是现在在国外并不多见,我看过几本关于PPP项目的书籍,里面有些国外案例都是很早以前的,并且失败的案例很多。但现在国内却是全民行动。

PPP本质是引入私人资本,但现在国内却大部分是国有资本。

PPP项目一般发起人是具有一定运营能力的机构,如污水厂PPP项目一般应由有运营污水处理能力的机构发起,其主要目的是依靠污水处理收入获利,另外如高速公路由高速集团发起、旅游景区由旅游公司发起都是合理的,但目前我国却大部分由建筑商或是资金方发起,一方是为了获取施工利润,一方是为了获取资金利润,都与实际运营相差甚远。

PPP项目有三种回报机制,使用者付费、财政支付、财政可行性缺口补助。根据PPP项目的实质,应绝大多数为使用者付费项才比较合理,但截止2017年3月份统计结果表明,全国已落地PPP项目1792个,总投资2.9万亿,而使用者付费项目442个,总投资额5208亿元,分别占总数和总投资额的24.6%和18%,绝大部分为财政付费或财政差额补助。

PPP项目应自其诞生开始就不应是由财政买单的大众化产品,但根据以上几点表明,在国内却是一个大部分由财政买单的大众化产品,对此我一直思索不明,但这次培训听了胡老师从宏观角度看经济发展,我觉得应站得更高一点看PPP项目,发现到:

一,国家制定某些政策是考虑国情的,有些政策是一种猛药去疴式的,如国家的4万亿计划和股票护盘计划,经济角度不好理解,但的确保护了国家的经济稳定。

二,某些政策的制定也找不出特点依据,如PPP项目支出规定每年不能超过可支配财政收入10%的一刀切政策。

结合以上分析,我大胆设想我国大力推行PPP项目主要目的是为了推动基础设施投资,这与西方国家PPP项目意义还是有所不同的。主要原因有下:

金融危机的阴影还在,所以国家进行供给侧改革,去过剩低端产能,在这个阵痛期,国家GDP下滑,部分制造业外迁,资本外流、外汇储备下降,国内资金紧张。为了控制国家债务规模,又不能过度进行财政投资。

今年5月穆迪宣布下调我国主权信用评级,由A3调至A1,这是穆迪28年来首次下调我国主权信用评级,其依据是:“预计未来中国政府的直接间接债务和经济体系债务将持续上升”, 国家财政部对此立即做出回应,称债务完全是企业行为,与政府无关。下调评级更会加重外资的出逃,这点表明我国再用4万亿投资的做法已不可取。

我国的基础设施建设相对还是落后,需要投入,国家经济软着陆也需要保持一定量的投资拉动,这是刚性的,所以需要借助PPP项目由企业投入。

另外国家连续对PPP项目下发文件进行规范,不外乎是为了提升项目投入效益,毕竟远期还是需要财政买单。另一个重要点就是要引导PPP项目逐步回归其使用者付费的模式。

国家2014年进行了地方债务转国债,下一步应还会有,同时又开始配套PPP项目资产证券化,这都在为这一轮PPP项目退出做托底准备。

我想现在以一个小故事对我前面的表述做一个概括:小强28岁了要结婚,但他没有足够的资金,他向家长借,家长一是怕其乱花,二是经济上也有些不支持,建议小强向舅舅借钱,舅舅让小强列出支出计划,去掉了些不必要的支出,办完了小强的结婚仪式。小强现在要努力赚钱在两年内给舅舅还款,在小强万分努力情况下,还不能还款时,小强的父亲考虑到小强借的钱确实用在了婚礼上,没有浪费,同时家里经济也恢复了,就帮小强还了钱,并且大手一挥,不用小强给自己还了。

在这个故事中,小强需要结婚是刚性的,如同现在要增加基础建设投资一样,但小强父亲采取这样方法既办成了事,又保证支出的最有效,同时缓解了经济压力,多么美妙啊!

以上思路如果成立,我觉得政府付费PPP项目不止应做还应大做特做,不要太纠缠于县级财政收入太低等因素,关注重点应放在投入产出效益上。这是我在本次培训中的一些想法,很不成熟,也无意妄猜国家方针政策,仅限于内部交流用,如有不妥之处本人接受指正。

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